来自 中国史故事 2019-11-25 18:54 的文章
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通向行政现代化的普鲁士模式,清末荡局中的英美法三国演义

德国历史学家莱因哈特·柯塞勒克曾提出“鞍型期”理论,在“鞍型期”,即1750—1850年间,欧洲政治和社会经历了巨大变迁。

德国历史学家莱因哈特·柯塞勒克曾提出“鞍型期”理论,在“鞍型期”,即1750—1850年间,欧洲政治和社会经历了巨大变迁。它的共同特点是,政治上从绝对君主制向民主政治过渡,社会领域从传统等级社会向尊重平等和个人自由的公民社会转型。在这个转型期建立了欧洲的现代国家体系。它是作为经济和社会转型的主角和承担者出现的。

进入专题: 宪政  

清末指的是清王朝统治的最后一个十年,这也是20世纪的第一个十年。这十年清王朝不可避免的衰颓,因而也是中国政治现代化的良好时机。当时有两股政治力量集结,它们共同反对清王朝。但诉求不一,路径两样,彼此之间相互抵牾。

普鲁士;君主制;欧洲;制度;现代国家

正是在“鞍型期”,普鲁士从欧洲三流国家跻身一流国家。它的成功转型应当归结于国家构建的有效性以及政府卓越的行政治理能力。在欧洲,近代普鲁士具有“强国家”的政治形象。

华炳啸 (进入专栏)  

原标题:讲稿|邵建:清末荡局中的英美法三国演义

德国历史学家莱因哈特·柯塞勒克曾提出“鞍型期”理论,在“鞍型期”,即1750—1850年间,欧洲政治和社会经历了巨大变迁。它的共同特点是,政治上从绝对君主制向民主政治过渡,社会领域从传统等级社会向尊重平等和个人自由的公民社会转型。在这个转型期建立了欧洲的现代国家体系。它是作为经济和社会转型的主角和承担者出现的。

普鲁士行政体系构建及其本质

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讲者:邵建

正是在“鞍型期”,普鲁士从欧洲三流国家跻身一流国家。它的成功转型应当归结于国家构建的有效性以及政府卓越的行政治理能力。在欧洲,近代普鲁士具有“强国家”的政治形象。

国家构建的过程即现代行政体系或韦伯意义上的官僚体系构建及逐步完善的过程。在1750—1850年间,普鲁士行政制度经历了三次重要变革:一是1750年左右,普鲁士的绝对君主依据启蒙的理性原则,废除地方封建等级制度,建立了从中央到地方中央集权制的现代行政制体系,奠定了普鲁士“警察国家”的政权基础。二是18世纪末19世纪初,在拿破仑战争导致国家危亡的紧急状态下,由普鲁士自由派官僚推动了一场政治改革,对君主绝对主义体制下的行政制度进行重组,以“行政自由”代替“宪政自由”,形成了普鲁士现代行政的独特观念,并对后世的制度建设产生了深刻影响。三是1850年左右,在欧洲范围内宪政民主运动的推动下,在“普鲁士式”君主立宪制的框架内,确立了对君主而非对议会负责的政府权力运作模式。

  

清末指的是清王朝统治的最后一个十年,这也是20世纪的第一个十年。这十年清王朝不可避免的衰颓,因而也是中国政治现代化的良好时机。当时有两股政治力量集结,它们共同反对清王朝。但诉求不一,路径两样,彼此之间相互抵牾。一股力量是孙中山的同盟会,它的目标是推翻清王朝,实现以汉人为主的“共和民主”。欲达此目标无他,唯有革命,亦即武装夺取政权。另一股力量以梁启超为代表,史称清末立宪。它反对暴力革命,主张非暴力的政治革命。亦即不是革君主的命,而是革君主专制的命。因此,君主框架下的“宪政法治”是它的政治诉求。

普鲁士行政体系构建及其本质

尽管普鲁士行政制度变革并未脱离欧洲发展的基本模式,但其发生的程度和方式与其他欧洲国家相比却是有差异的。首先,不同于它的邻国——法国,“改革”而非“革命”成为普鲁士变革的主要方式。在这里,缓慢的、自上而下的改革被称为是具有“积极意义的革命”。在《里加备忘录》中,改革派政治家哈登堡甚至说,普鲁士改革依靠的是“政府的智慧”。其次,在普鲁士的现代国家体制中,传统的支柱——君主制作为权力的核心从未受到根本性触动。在普鲁士不像欧洲其他国家,“君权神授”并不是根深蒂固的观念,君主不是与“神权”而是与世俗的国家权力紧紧联系在一起的。因此,在启蒙思想影响下,君主制可以随着国家观念的改变与现代国家制度融为一体。比如,在绝对君主制时期,弗里德里希大帝(1740—1786年在位)自称为“国家第一公仆”。而在欧洲宪政革命的年代,威廉四世(1840—1861年在位)则称自己是“宪法君主”。而且,在一个世纪中,像英国那样现代意义上的议会民主制始终没有在普鲁士建立起来,因而其行政制度现代化并不涉及权力分割的核心问题,它所建立的是一个融合了君主制与现代民主因素的混合体。

  中国人民大学的两位副教授杨晓青女士、汪亭友先生毫无根据地胡说宪政不属于社会主义人民民主制度,社会主义人民民主制度只能建立在反宪政的基础上,甚至不顾历史事实与学术规范,不加辨别和论证地全盘抄袭那些激进的自由主义宪政派学者的观点,并公开发表在党刊上,毫不含糊地把那些激进自宪派学者的"意识形态偏见"奉为"真理",并向全世界人民"理直气壮"地公开宣布宪政的确是资本主义的专利,社会主义国家都是反宪政国家,毛泽东在夺取政权之前讲宪政是仅仅将其作为"启发人民觉悟,向蒋介石要求民主自由的一个武器"(激进自由派学者认为毛泽东以欺骗人民的方式夺取政权,夺权后就背弃了新民主主义的宪政承诺,杨、汪则全盘支持这种观点),并极其武断地宣布"'马克思主义的宪政主义'提法不成立" ,把自始至终支持全世界人民自由解放事业的马克思主义刻意歪曲、丑化为反宪政、反人民、反民主、反自由解放事业的国家集权主义、官僚垄断主义的"意识形态道具"(激进自由派学者也认定马克思主义是极权主义的思想体系,是官僚特权主义的温床,而反宪派与其暗通款曲),处心积虑地肆意破坏中国人民尤其是当代中国青年一代对于社会主义、对于马克思主义认同的社会心理基础。我们已经通过系列之一、系列之二,充分揭露了这些反宪派的三大人格缺陷,即"一叶障目不见主流,暴露人格学品";"要结婚证不要爱情,暴露流氓本性";"屁股决定思维逻辑,暴露权力信仰"。从系列之三开始,我们将进一步为"宪政"正本清源,厘清思想脉络。我们首先要探讨的一个核心问题,即什么是宪政?宪政的核心要素以及关键元素究竟是什么?

满清一朝既没有现代意义上的宪政法治,也没有民主共和,此二者都来自西方。中国20世纪制度现代化的过程,就是学习西方的过程。但,西方诸国并非铁板一块,它们各有各的历史,各有各的国情,各有各的国体与政体,因而也各有各的现代化路径。当时能够对中国士人产生影响的主要是这三个国家:英美法。于是这三国之间,取法于谁,就构成了20世纪中国政治现代化的第一次选择。

国家构建的过程即现代行政体系或韦伯意义上的官僚体系构建及逐步完善的过程。在1750—1850年间,普鲁士行政制度经历了三次重要变革:一是1750年左右,普鲁士的绝对君主依据启蒙的理性原则,废除地方封建等级制度,建立了从中央到地方中央集权制的现代行政制体系,奠定了普鲁士“警察国家”的政权基础。二是18世纪末19世纪初,在拿破仑战争导致国家危亡的紧急状态下,由普鲁士自由派官僚推动了一场政治改革,对君主绝对主义体制下的行政制度进行重组,以“行政自由”代替“宪政自由”,形成了普鲁士现代行政的独特观念,并对后世的制度建设产生了深刻影响。三是1850年左右,在欧洲范围内宪政民主运动的推动下,在“普鲁士式”君主立宪制的框架内,确立了对君主而非对议会负责的政府权力运作模式。

  就其普遍的一般意义而言,宪政即"限政",即规限权力配置,规范政治过程,保障基本民权。从宪政的静态存在角度看,规限权力配置的核心在于权力分配的正当性或合法性,以及权力结构的科学性或合理性,一般呈现为作为国家基本规则与国家行为底线的成文法或习惯法。从宪政的动态存在角度看,规范政治过程的核心在于宪政规范的实施,以及违宪行为的监督审查与纠正机制。从宪政的主要功能与目的来看,宪政即保障基本民权(古代时期的"民权"即人民权益,现当代的"民权"即公民权利与人民权力,人民权力也即人民民主、人民主权),改善国家治理。宪政旨在为国家权力确定基本规则、行为底线,以保障基本民权与国家秩序,实现善治。

就国家政治而言,宪政法治和民主共和,是构成现代政治文明的两个基本板块,但两者不可简单混淆。民主政治的问题是“权力属谁”的问题,比如君主还是民主。宪政法治的问题乃“权力何用”,即它的运作是否受宪法及法律制约。受其制约,是为法治,反之则专制。根据以上,英美法三国历史,从中世纪到现代的转型中,共和民主与宪政法治无一一蹴而就。这样两个政治目标如同鱼与熊掌不可同时兼得。接踵而来的问题是,政治现代化的步骤到底先迈哪条腿,抑或先走哪条路。这其实是宪政法治与民主共和在现代化过程中哪一个价值优先。考以英美法三国实践,显然存在两种不同的历史进向:一是“宪政法治”先行,后此带动“民主共和”;相反的是,先“共和民主”再“宪政法治”。

尽管普鲁士行政制度变革并未脱离欧洲发展的基本模式,但其发生的程度和方式与其他欧洲国家相比却是有差异的。首先,不同于它的邻国——法国,“改革”而非“革命”成为普鲁士变革的主要方式。在这里,缓慢的、自上而下的改革被称为是具有“积极意义的革命”。在《里加备忘录》中,改革派政治家哈登堡甚至说,普鲁士改革依靠的是“政府的智慧”。其次,在普鲁士的现代国家体制中,传统的支柱——君主制作为权力的核心从未受到根本性触动。在普鲁士不像欧洲其他国家,“君权神授”并不是根深蒂固的观念,君主不是与“神权”而是与世俗的国家权力紧紧联系在一起的。因此,在启蒙思想影响下,君主制可以随着国家观念的改变与现代国家制度融为一体。比如,在绝对君主制时期,弗里德里希大帝(1740—1786年在位)自称为“国家第一公仆”。而在欧洲宪政革命的年代,威廉四世(1840—1861年在位)则称自己是“宪法君主”。而且,在一个世纪中,像英国那样现代意义上的议会民主制始终没有在普鲁士建立起来,因而其行政制度现代化并不涉及权力分割的核心问题,它所建立的是一个融合了君主制与现代民主因素的混合体。

  

英伦是世界现代化的第一个国家,由于“光荣革命”保留了君主框架,因而是一个君主立宪的国家,它成了梁任公的取法对象。梁任公意欲用同样的方式对付清廷,从而避免内战与流血。他是一个“学英派”。与梁不同,孙中山是“学美派”。因为美国是一个共和国,并且是通过“独立战争”而成立。因此孙中山发动了一次又一次的武装起义,企图通过革命建立一个类似美国的国家。孙中山“三民主义”中的“民权”即民主。当时孙梁两派,都在日本,中国到底应该走那条路,两派利用各自的杂志,展开激烈的论辩。由此可见,20世纪第一个十年,是中国政治现代化的第一次选择。它发生在孙梁之间。分歧就是“学英”还是“学美”。换言之,政治革命是先宪政还是先共和。

普鲁士行政体系中的现代化因素

  宪政的核心要素

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普鲁士行政制度在18、19世纪普鲁士国家的发展中发挥了有效作用,它在经济建设、社会治理、福利制度建设以及文化发展等方面取得了有目共睹的成绩。这应该是行政制度相对完善、法治建设齐头并进、地方自治逐步推行以及官僚队伍管理制度化等诸多因素有效结合的结果。

  

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第一,行政制度的构建依循合理化和专业化的原则。在一个世纪中,从早期绝对君主制时代的总执行局制度,到19世纪初斯泰因—哈登堡改革时期的国务院体制,再到19世纪中期宪政体制下的内阁制度,普鲁士国家的改革既关注职能部门的有效分工,明确并严格执行部门的责任和义务,也注重官僚体系中官员、尤其是高级官员专业资质和能力的培养。官员的选拔和任用实施严格的考试和培训制度,知识水平和实践能力成为重要标准。在制度设计中,普鲁士还推行过一些颇有特色的机制,如在中央政府和地方政府中实行“合议制”,在中央成立类似“官员议会”的“国家参事院”,等等。这些机制在某种程度上为君主制下政府决策过程增加了透明性、公开性和民主性,尽管它同时也带来了决策过程可能延宕的弊端。而对官员专业知识的要求则会“与时俱进”,充分反映时代的需要。18世纪,为有效推行重商主义政策,注重财政学、警察学,而到了19世纪,则因经济自由主义的发展和法治国家建设的需要,特别强调经济学和法学知识的教育和培训。

  "限政"是宪政概念的唯一核心要素,并贯穿整个宪政思想史。宪政是国家权力运行规律的必然产物,也是社会进步力量尤其是广大民众寻求制度正义的必然要求。

“宪政之母,厥惟英国”。套用梁任公这句话,也可以说“共和之母,厥惟美国”(当然这里的共和不是古典形态的罗马共和和中世纪威尼斯那样的城市共和,而是人类走出中世纪以后以代议制形态出现的现代共和)。两者不同在于,英式宪政是谈出来的,美式共和是打出来的。立宪可以谈,共和却不行。对于君主国家,政权长在君主之手。共和意味着要把政权转移到民众,亦即将国家由“君”主变为“民”主。但,没有一个君主会把自己的政权拱手相让,因而打就成了必然。美国共和没有独立战争是难以想象的。宪政不然,对于君主制,它的任务不是夺取政权,而是试图制定宪法,让君权受其限制,然后逐步将其虚化。由于宪政宣称的不是夺权而是限权,当统治与被统治的力量势均时,双方可以用谈的方式而非打的方式各自妥协而达成相对一致。“光荣革命”就是如此,虽然它其实是一个政治交易。不言而喻,政治转型的谈与打,各自需要支付的社会成本不一样。谈是妥协的和平的;打是内战,所谓“白骨露于野,千里无鸡鸣”。

第二,法治国家的发展。这个进程始于普鲁士绝对君主制末期,当时的主要任务是通过建立国家行政的司法管辖权,将司法权与传统等级社会相剥离。同时,通过建立一支专业的司法队伍,实现司法体系国家化和规范化。1794年,《普鲁士国家通用法典》的颁布标志着理性基础上司法制度的建立,一个保障公民权、保护个人和社会发展空间的法治国家初步建成。进入19世纪,法治建设的目标转向行政权从司法领域全面撤退。改革者秉承行政合理化原则,反对司法控制立法,认为司法应限于审判,而放弃对立法的垄断;交出的立法权则应由行政权来掌握,因为立法是行政权的最高表现。改革的结果是,司法部门立法权被剥夺,交由行政机构,而行政机构放弃包括民事、刑事在内的司法审判权。司法独立、行政受司法监督的制度得到进一步发展。不过,在普鲁士,行政干预司法的现象屡有发生,行政与司法分离的过程并未一蹴而就。1825—1828年普鲁士司法和行政部门间关于职权范围的争论以及19世纪50—60年代“行政司法权”的发展就是典型案例。

  以分权制衡方式限权是"限政"的核心手段,并具有丰富多样的实践形态及其制度模式(如亚里士多德主张的贵族、平民阶级在混合宪政中的社会结构性分权制衡、儒家宪政中代表政统的君权与代表道统的士人官僚集团形成的"共治体制"、古罗马共和国时期的公民大会、元老院和享有否决权的保民官在混合宪政体制中的权力结构性分权制衡、议会主权之下的分权制衡以及三权分立式分权制衡等等)。限权是绝对权力逻辑发展的辩证结果,也是社会历史发展规律的必然产物。"限政"要素的出现旨在调和与缓解压迫与反抗的矛盾,回应和安抚被统治者的民权诉求,从根本上维护统治者的政权利益。在马克思主义看来,宪政属于政体层面"限制国家的自由"的一种制度安排,能够决定政体的性质是否集权专制,但与国体的性质也即谁是统治阶级的问题无关。当"限政"要素遭到否定或破坏、权力不受制约的时候,就形成为暴政,必然激化社会矛盾,引发"政权置换成本"与社会代价巨大的政治革命,并使暴政集团遭到历史的清算。绝对的权力导致权力的绝症--全面的制度腐败与合法性的丧失,最终导致统治阶级与被统治阶级在对抗与动荡中陷于零和博弈的历史周期律。为了破解这一历史周期律,把"阶级统治之政治"从压迫与反抗的历史循环中解救出来,古典宪政主义(如古希腊古罗马的古典共和主义宪政与中国古代的民本主义儒家宪政)经由现代宪政主义(与自由资本主义相适应的自由主义精英宪政,广大民众尚不享有普遍平等的普选权、社会保障权等民主自由权利,阶级矛盾突出),在20世纪80年代以来进入了当代宪政主义新时期(与经过民主社会主义性质的政治改良之后形成的社会资本主义及其功能扩张性的福利国家相适应,中产阶级成为社会主体,宪政体制日趋成熟稳固,并出现了新宪政主义、新共和主义等新思潮,宪政主义实践在全球出现多样化趋势,未来社会主义宪政则有可能进入重要的探索开创期),宪政要素以"限政"为核心,不断地丰富、补充、扩展、完善,开始成为政权合法性的集中体现。

梁任公坚主走英伦立宪道路,缘由在于中国同英伦一样,有着漫长的君主传统,甚至更长。虽然这是个专制的传统,但民众在身心上已经习惯并服从。如果以暴力打破这个传统,即使共和,也将导致天下失序。同时民众也缺乏共和的兴趣和能力。最后不过是新的专制取代旧的。新专制不仅是革命的私生子,而且专制程度往往超过旧的。梁任公所以以英伦为标的,盖在于英伦在立宪之前恰恰吃过“共和”和“共和专制”的苦。1640年的英国革命经历两次内战,到1649年查理一世被砍头,君主没了,君主制随之被废。取而代之的就是“英吉利共和国”。但,共和后的克伦威尔解散议会,自任“护国公”,实行独裁统治。于是,查理一世的君主专制变成了克伦威尔式的共和专制。

第三,注重地方自治。19世纪,随着传统经济和社会关系的解体,新的社会阶层产生。为了鼓励和激发社会力量参与政治事务,普鲁士开展自治实践。在强调国家行政统治主导地位的同时,建立各省、县和市镇等级代表制度,吸纳社会精英分子参政议政。这样的制度设计既是为了在一定程度上制约国家权力的膨胀,克服官僚制度带来的负面效果,提高政府行政效率,也是为了公民社会的成长,为社会提供更大的发展空间。不过,与英国不同,普鲁士的地方自治不是建立在议会政治基础上的,地方代表制度只是作为国家行政权力的有益组成部分而被纳入行政体系。而且,由于传统社会等级制度的坚韧性及法律体系的特殊性,普鲁士的自治实践特别关注新旧治理原则之间的妥协与协调,以求实现传统自治模式向现代治理模式的平稳过渡。只是在这个过程中它所遇到的阻力是很大的,直到1872年《县自治条例》颁布,地方自治才得以广泛推行。

  从思想史来考察,民权的觉醒的是宪政观念形成的逻辑起点,共和观念的形成是宪政观念发展史中的第一次质的飞跃,对宪政观念的发展起到了根本性的推动作用,而共和观念是宪政观念的定在,共和思想史与宪政思想史几乎同步融合式发展。共和宪政是宪政的基本实践形态,标准版的共和宪政体制必然内涵着基于"相互承认""多元共治"的契约原则以及保障"契约"实施的法治原则,而契约化、法治化的宪政是共和制的灵魂,共和制是宪政的存在形式(包括"虚君共和制"和人民共和制)。也就是说,民权保障、分权制衡、共和(多元共治)、契约政治、法治都属于宪政概念的核心范畴。具体而言,宪政的关键性制度元素是民权保障制度(如中国古代的谏官制度、古罗马共和国的保民官制度、公民权参与制度等,现当代则进一步体现为公民权保障与人民主权保障制度,人民主权是现代宪政的逻辑起点)、分权制衡制度(如唐代中书省、门下省、尚书省之间拟诏权、审议权、执行权之分权制衡体制,当代中国在全国人民代表大会之下的立法权、审判权、检察权与行政权之间的分权制衡宪政体制,或者宪政社会主义所主张的全国人大之下的立法权、审议权、司法权、行政权之间的分权制衡宪政体制,都属于以权力制约权力的权力结构性分权制衡)、多元共治体制(与独裁专制体制相对应,即多元利益共同参与国家决策过程的共和制度安排,如中国古代一定历史时期存在过的皇权与士人集团的共治体制,中国当代各阶级、阶层、各功能界别利益代表开展政治协商、民主监督、参政议政的政治协商制度,宪政社会主义则提出改革政协为审议院、发展政治协商制度为审议民主制度,属于以社会制约权力的社会结构性分权制衡)、宪法政治制度(在古典宪政主义时期体现为契约政治的萌芽形式,现当代则普遍实行依宪治国、依宪执政的宪法政治,把宪法实施作为宪政的核心,并建立违宪审查制度)、法治体系(如当代中国力图通过法治国家、法治政府、法治社会一体建设之法治体系建设工程,以普遍的法治文化、法治体系来保障宪政秩序;但中国社会人治传统悠久,古代宣扬道统高于政统的礼治体制具有一定的法治体制特点,但在根本上仍从属于人治传统)等。换言之,民权最大、权力分立、权力分享、契约治国、法治天下是宪政制度的关键元素,而善治是宪政孜孜以求的永恒目标。

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第四,官僚集团管理方式的现代化。韦伯说,在现代国家,对日常生活的有效统治既不靠议会的演说,也不靠君主发号施令,而是通过日常的行政管理,因此不可避免地要操之于官僚集团手中。如此一来,官僚集团的管理就显得至关重要了。在普鲁士,官员的任用、晋升、工资、养老金、岗位培训、考评制度、职责范围等都是按层级制设计的,在一个世纪中不断调整和完善,在欧洲国家的官僚专业化管理中具有典范性。而官员的行为规范则受到行政法规的制约,对纪律、廉洁有严格要求。在君主体制下,忠诚、服从被视为职业道德的重要组成部分,对于政治官员和职业政治家则更属“特殊责任”,它的养成既依赖于荣誉感和伦理道德的培养,也依靠特别的官员惩戒手段。

  

1858年克伦威尔死后,儿子世袭,政局大乱。一些老贵族政治家认为共和体制不适合君主制国家的历史传统,遂于1660年复辟,由查理一世的儿子查理二世回来登基。于是,英国革命成了英国历史上的一次共和试错。到1688年为驱逐查理二世的弟弟詹姆斯二世时,那些贵族政治家吸取共和教训,不再推翻王室,重建共和;而是让王室保留,君位易主。这样便有了从荷兰请来詹姆斯二世的女婿威廉三世之举,条件是你可以戴上英格兰的王冠,但要接受“权利法案”这一宪法性文件的限制。英伦弃共和而走宪政,这次革命被称为“光荣革命”。它没有像前此的共和革命带来内战和新的专制;而是和平地终结了君主专制,使国家从此走向长治久安。

应当指出,到19世纪下半叶,普鲁士行政制度的现代化已遭遇到发展的瓶颈。毕竟君主制下,行政现代化发展的空间有限。随着专业化官僚体制的壮大和成熟,君主的专制权力与行政的常规权力越来越难以共存。作为现代普鲁士国家体系中的两大权力支柱,君权与行政权的法律关系始终是模糊的,加之19世纪50年代后发展起来的议会制度,三者的权力关系并未在1848年12月6日《普鲁士钦定宪法》及1850年《宪法修正案》中得到明确界定,导致50年代内阁的不稳定和频繁更迭,60年代则发生了严重的“宪法冲突”。这些都严重影响了政府的行政效率,而此后“铁血宰相”俾斯麦长达二十八年的“个人统治”又在一定程度上桎梏了民族的政治才能。

  宪政的基本要素

孙中山认为君主专制是一个人当皇帝,共和则是四万万人当皇帝。用共和解决君主专制无他,当然靠革命。何况美国就是一个通过革命而建国的例子。但,这未必不是一个普遍的误解。尽管人们把美国独立视为美国革命已经成为习常;这种认知其实是有问题的。革命无不是为了夺取政权,当年北美殖民地却无此诉求,他们只是要脱离宗主国而独立。因此,美国独立战争是战争不是革命。固然革命常常表现为战争,但战争不一定是革命。何况共和只是一个名,独立战争之后北美是先立宪后立国,或者说立宪即立国。国家甫一建立,权力便受宪法制约,这样就避免了当年英伦共和专制的可能。可见北美建国的抓手是宪政法治而非人民主权。即使号称共和,当时民众并没有关于总统的政治选举权;而且国家政治运作的重心显然也不在此。美国建国晚于“光荣革命”一百年,它其实走的就是母国英伦的法治路线。只不过英伦是君主立宪,美利坚是共和立宪。英美所以一家,即在于宪政法治是这两个国家赖以立国的公分母,因为只有宪政才能解决或防止专制。至于国体是君主还是民主,并不重要,名头不同而已。

(作者为国家社科基金项目“普鲁士行政制度的现代化研究”负责人、北京大学教授)

  

孙学美,梁学英。孙中山的主张是先共和后立宪,梁任公则先立宪后共和。这样两种顺序谁更符合国情。梁任公不反美国,但却反对教条式的学美。美国是一个特殊的国家,那块土地上先天就没有封建制度,没有世袭贵族,也没有君主。他们立国当然可以共和,而且很自然。何况一船船移民,来到新大陆,根据“五月花号公约”,一开始就是自治的。移民越来越多,他们由镇而县,由县而州,由州而国,自下而上,已经形成了二百来年的自治传统,所以那块土地具备民主的条件却不具备君主的条件。中国不然,公元前221年就开始了历史悠久的君主制,民众从来没有公共领域的训练与实践,甚至没有参与的习惯,更无论能力。再加上知识条件亦无具备。此种国情,如骤然共和,民众不是无所措手足,就是被政治利用。所以梁任公认为宪政当立,共和缓行。由于英伦立宪在前,美国共和在后。孙式革命派曾这样讥讽:有了新的和更好的制度,还要沿用旧的吗;就像有了新铁路,还会用旧铁轨。但,在梁看来,国体不在新旧,要在合适与否。中国同英伦一样,都有着漫长的君主传统。两国国情与历史相近,所以在政治现代化的路径选择上,应该学英而非学美。

  在宪政概念的核心范畴之外,民主(如贵族民主或精英民主、党内民主、大众民主、混合主体的宪政民主或"人民民主宪政"之内的复合民主)、自由(包括基于财产权利与市场经济的经济自由、基于言论自由与结社自由的政治自由、迁徙自由、信仰自由等)、平等(包括权利平等、身份平等、机会平等、分配正义等)、人权(包括个体人权、集体人权等)、代议制(如一院制、两院制、复合一院制等)、地方自治(如联邦制、邦联制、毛泽东提出的解决中央与地方关系的"虚君共和制"、民族区域自治制度等)、政党竞争制度(核心是打破政策垄断,使公共政策的竞争、优化与选择民主化、制度化,如自由主义的多党竞争制度、宪政社会主义主张的基于"党内民主竞争提名两个政策团队到人大民主竞选决定"之复合民主程序的竞选组阁制度)、中间阶层(很多研究成果认为宪政的巩固在于一个占据多数的中间阶层或中产阶级,他们普遍达到小康水平,政治态度相对中庸而稳定)、公民社会(独立于国家与市场之外,形成了一个主张规限国家权力、节制资本权力的具有公共性、开放性、参与性、论辩性的公共场域,宪政社会主义认为公意型政党与公民社会都立足一个多元分化的私人社会的现实基础上致力于超越私人利益的狭隘性、追求普遍的公共利益、促进公共理性、改善公共治理,具有价值同构性、行为同向性,理应是相互高度依存的关系,同时还从马克思主义的视角论证了"社会主义即以公民社会为主义"的重大命题)、军队宪政化(指军队服从经由宪政程序产生的文官政府或最高政务首脑,在美国由总统统率军队,在英国由首相内阁统率军队,在中国宪法规定由全国人民代表大会下设的共和国的中央军事委员会统率军队,此项制度的核心要素在于:第一,其军事统帅是从军队体系外经由民主程序产生、有严格任期制限制并对人民主权负责的文职政务官员;第二,调动军队有严格的宪政程序规制,总之,均排除了军人领袖干政、掌权或独裁的军政府化的可能性;在西方多党竞争的宪政体制下,实行军队国家化)等要素则属于宪政的扩展性基本要素,这十大基本要素是在宪政思想发展的不同历史阶段逐步附加扩展进去的。

为了说服革命派,梁任公包括他的老师康有为再再以法国为例说明中国应该如何选择。同样,孙中山的《民报》包括十年后陈独秀的《新青年》也再再以法国为马首,意欲在中国实行法国式的社会革命。只不过法国大革命在革命派和立宪派那里评价正好相反。法国革命被认为是美国革命的继续,而且产生了更巨大的世界影响。孙陈两代革命派学美的具体榜样就是学法。如果翻阅当年《民报》和《新青年》,可以发现,它们的刊前插图除美国建国和华盛顿肖像外,更多是法国大革命的各种图片。

  

世界范围内的政治现代化如果按时序排列就是英、美、法。英美两国率先开头,宪政政体相同;但国体各标一帜。是君主立宪还是民主共和,法国作为政治现代化的后发国家,和更后来的中国一样,本身也存在一个学英还是学美的问题。它的路径选择对中国极有启示意义。自1789年7月14日巴士底狱攻陷之后,国民议会中的雅各宾俱乐部开始分化,其中主张走英伦道路的一些成员自动退出雅各宾,因为他们主张君主立宪。这一派改在斐杨修道院聚会,被称为“斐杨派”。该派领袖之一巴纳夫认为革命的任务已经完成,如果继续下去,政治上就会危及王权,经济上就会危及财产权。但革命一旦发动就很难刹车。何况雅各宾其他成员中有人更试图走美国道路,弃英式立宪而建美式共和。这一派议员大都来自法国西南部的吉伦特省,被后人称为“吉伦特派”。吉伦特派患有典型的左派政治幼稚病。它不是根据法国的历史传统和现实推行自己的政治主张,而是凭靠他们从启蒙运动中习得的理念来实现自己的理想。

  宪政的硬核及其保护带

1792年9月22日,法兰西第一共和成立。此前8月,由丹东主导的第二次革命把路易十六夫妇送进了监狱,从而终结了君主制。共和之初,政府由吉伦特派主导。其领袖人物布里索曾经去过美国,他们这一派的共和观念和美国一样,是精英共和,民众是被排斥在外的。尽管在共和过程中,他们也利用了民众的力量。但,正是由于共和不彻底,不但很快被雅各宾中的民主派驱逐出俱乐部;而且不到一年又被驱逐出政府,并被送上了断头台。雅各宾民主派走的是底层民众的路线,他们依靠的是草根性质的“无套裤汉”,其政治诉求近于直接民主。当吉伦特派下台之后,雅各宾派又无法不陷入自己的内乱。断头台的高效率运作,使法兰西第一共和变成了第一恐怖。整个第一共和的历史就是一部内乱史。乱哄哄你方唱罢我登场。所谓“螳螂捕蝉,黄雀在后”,你把别人送上断头台,我把你送上断头台,结果别人又把我送上断头台。这种乱局,直到拿破仑出场方才终结。

  

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  宪政的唯一核心要素就是"限政",这是体现其本质特征的、原生态、根本性的内在规定性。任何对于"宪政"词源学的探究都不应脱离开对宪政这一历史现象的本质把握。这种"限政"之宪政与其扩展性的基本要素乃至其核心范畴中的关键元素既彼此融合又相互区别,甚至彼此间在一定条件下也呈现出内在的紧张关系。

从婓杨派的“宪政”到吉伦特派的“共和”再到雅各宾派的“民主”:这是十年法国大革命的三步曲。三派之中,“婓杨派”是学英的,因为法国和英国一样,都有漫长的君主传统。他们主张保留王室,但要制定宪法以限制。“吉伦特派”是学美的,他们反对走君主传统的老路,主张制度创新。但他们书生意气,无视国情。美国可以共和,因为美国有自治传统。法国无以共和,盖在于法国是君主专制,国民从未有过自治的经验和体验。自治是共和的前提,共和必须建立在长期自治的基础上。否则一个早上共和,只能增加国内政治混乱。果然席不暇暖,吉伦特派就被赶下台。不但葬送自己,更贻害国族。雅各宾派是地地道道的法兰西本土派,他们不但反对吉伦特派的间接民主,甚至超越美国,主张《社会契约论》中的直接民主。不仅诉求共和性质的政治平等,其激进派更图谋财产权性质的经济平等。三派第次,从宪政到共和到民主,宪法一部部交替,但宪政每成泡影。然而正因为共和框架下的法治缺失,使得法兰西共和成了专制的共和,民主也成了多数的暴政。

  譬如,平等、民主、自由等要素就曾在宪政发展史上与宪政形成过内在冲突的紧张关系,如在儒家宪政中,宪政既规限了权力("有限君主制")也规限了平等(在古希腊、古罗马实行混合宪政的共和国中,权利也是不平等的);在美国建国时期,宪政既要规限国家权力,也致力于规限民主;在新加坡以及一些发展中国家,宪政既规限了国家权力,也规限了自由(保持"适度的自由")。

以上如果是英美法政治现代化的“三国演义”;那么,清末中国到底走的是哪条道路呢,这“三国演义”在中国又是如何演义的呢。

  再如,宪政与其核心范畴的"法治"在一定条件下也会存在紧张关系,张千帆教授就认为宪政有大小两个概念之分,"大宪政"就是实践中的宪法,包括民主、法治、分权、联邦主义以及对基本权利的保障。"小宪政"则指"宪法通过其解释机构对普通法律的控制,也就是类似于美国联邦法院对立法的司法审查制度。因此,大宪政概念涵盖民主和法治,而小宪政概念则强调宪法的最高地位,因而可能和民主与法治相冲突" 。在我看来,宪政高于法治,宪政是法治的活的灵魂(有人认为法治的灵魂是公正或法治文化,都未免偏狭,宪政首先是以宪限权,法治首先是以法治官;如果"法治"只是侧重治民,则实为法制),也是法治秩序的顶层设计。如果说法治制度是由作为法律规范的"规则"构成的,那么宪政制度就是由作为宪法规范的"规则的规则"构成的。

首先,辛亥革命一声枪响,便断绝了学英派梁启超的君主立宪道路。英伦模式在中国政治现代化的过程中最早出局。如果可以比喻,梁启超委实就是中国的“婓杨派”,他们的政治见解和政治策略在在相同。巴士底狱之后,“婓杨派”要求停止革命,因为革命无以立宪。同样,梁任公认为只有君主框架才能立宪,一旦共和,只会陷入革命后的乱局而使立宪更难。果然,清末不乱北洋乱。共和之后,立宪的时间表一再延宕,所谓“军政-训政-宪政”,宪政变成了压箱底。

  宪政与政治(政党政治或民主政治)之间存在着复杂而微妙的关系,但从立宪之后国家强制力运行的规范意义上而言,任何政治原则都必须服从宪政原则。尽管在现实的历史进程中,宪政原则有时候会面临着"政治利益博弈"的挑战(譬如自由主义宪政派中就有人质疑82宪法序言中的根本原则;而国家主义宪政派则为"冻结"宪法权利原则辩护)。有人也许会继续追问,在中国,究竟是法大还是党大?这在规范意义上答案非常明确:任何政党组织都必须在宪法和法律的范围内活动。这一原则在宪法和《中国共产党党章》中都得到了确认。但在宪政与民主政治之间,关系就更为复杂,正如我曾多次讲过的,"民主宪政"与"宪政民主"在中国具有不同的意义,"民主宪政"意味着民主优先于宪政或高于宪政,人民可以自由选择"规则的规则"(先民主、后宪政);但"宪政民主"则意味着"宪政优先"、宪政规制民主,主张优先建好宪政制度体系及其制度设施,有序扩大和开放人民民主(先宪政、后民主),并在"宪法根本原则"的规制下发展人民民主。宪政社会主义学派始终都坚守"宪政优先、宪法至上"原则,秉持一种政治保守主义的新改革路径。在当代中国学院派的宪政学派中,以高全喜为代表的政治宪法学派就体现了"大宪政"或"民主宪政"的一些特点,主张"人民的出场"与宪政改革,而以林来梵为代表的规范宪法学派则体现了"小宪政"或"宪政民主"的一些特点,在理论层面上致力于建构一种体系化的、以规范主义为取向的"中国的宪法学",并在实践层面上以宪法解释学为核心,着力贯彻这种规范主义的精神,强调宪法应成为规范政治过程的一种准据。(点击此处阅读下一页)

比较之下,清末宪政功败垂成,共和宪政几十年间,只听楼板响。孙中山临死前只好说:革命尚未成功。殊不知,孙中山就是中国的“吉伦特派”,一意学美,其实学法。因为美国没有革命,只有法国才是革命,革君主之命。美国共和是出于殖民地的特殊国情,中国本难模仿。结果,美国没学成也学不成,共和成了空名,美式道路也就此收场。接下来或剩下来,便是法兰西的历史在本土轰轰烈烈上演。

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民初以后出场的是陈独秀,他就是中国的雅各宾。以民主为旗,展开自己极强的底层动员能力,这一点远为中国的吉伦特所不及。因此,吉伦特派能够胜过婓杨派,但无能敌过雅各宾。由此可见,20世纪英美法三国演义,从清末到民国,乃是按照法国大革命的路线走下来的并且让法兰西模式笑到了最后。君不见从婓杨派到吉伦特再到雅各宾,岂不就是从“宪政梁任公”到“共和孙中山”再到“民主陈独秀”。20世纪上半叶的中国史委实是当年法国大革命的扩展版。

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条条道路通罗马,但有歧途与捷径。政治文明如果是“宪政法治”和“共和民主”的合一,那么这种合一的过程,何者优先,可以构成不同的历史。对这个世界上的大部分国家而言,它们取法的对象非英即法。至于美国,它不是一般意义上的民族国家,而是因其观念而构成的一个纯粹的移民国家,故美式共和不可学,或无法学。可以看看南美那些取法美式共和的国家,成功有几。转就英法言,英伦是法治优先,法兰西是共和优先。正如光荣革命是宪政革命,法国大革命是民主革命。前者虽然君主框架但不流血,后者虽然是民主架构,但断头台上的头颅却不断滚落。这就是英法两国政治现代化的不同叙事。

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历史是可以比较的。1688年光荣革命是限制王权,由此宪政法治在英伦得以制度化。那个时代委实没有民主什么事。直到约150年后,1832年为选举进行议会改革,国家层面的民主化进程才正式揭幕。待至全民获得选举权,那已经是20世纪的事了。从1688到1832,英伦制度现代化的路径就是从宪政法治到民主共和。法国情形正好相反。一百年后的法兰西召开三级会议,会议代表选举而出。当时英伦民主化还未上路,但法兰西只要年满25岁的男性纳税人并有固定住所即有选举权。1792年9月法兰西共和成立,但就在这个月上旬,巴黎数日之内发生惨绝人寰的大屠杀。名义上的民主,却无以保障人身安全乃至财产安全,盖在于法治缺席。直到1814年在英国人的帮助下,波旁王朝复辟,路易十八上台,法兰西才走上立宪道路,讽刺的是,它恰恰是在雅各宾推翻了的君主框架下。用托克维尔在《旧制度与大革命》中的话讲:从1815到1852的立宪君主制的37年,是我们和平和迅速发展的时期。具而言,经由波旁王朝和奥尔良王朝到路易拿破仑波拿巴的第二帝国,正是在已被妖魔化的君主名义下,宪政方才逐渐获得制度性的稳固。有了这样一个法治基础,普法战争后的法兰西,于1871年第三次走入共和。这次共和一直绵延到第二次世界大战爆发。这就是法兰西模式:从1789到1814,先共和民主而后君主立宪:历史走了一个长长的制度性弯路。两相比较,不难得出的结论是:制度现代化,从“宪政法治”到“民主共和”其势顺,比如英伦;从“民主共和”到“宪政法治”其势逆,比如法兰西。

意大利学者克罗齐云:一切历史都是当代史。当历史的昨天没有把它应该解决的问题解决时,那么,今天、明天、后天,这个问题依然内在于历史的过程中。20世纪,百年荏苒,法治民主,载沉载浮。当这两个常老常新的话题于后一世纪交集,合适的路径是什么,诸君请熟思。

责任编辑:东方

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